难忘的“架桥”之路
作者：毕京福
25年前，应省政府机关工作委员会主办《机关党的工作通讯》之约，我写了一篇长篇通讯《架起就业的桥梁》，文章的开头是这样写的：
“世上有无数座桥，或大、或小、或木、或石。它们使隔阂变为沟通，阻碍变为顺畅，整个世界变小了。然而，有这样一座桥，它介于有形与无形之间，在现代社会中必不可少，这便是沟通无业者与企业之间的就业之桥。
无论你是带着腿上的泥土，从田野走进城市去打工；无论你是刚刚踏出校门，想谋求到一份理想的职业；无论你是何种原因失去了心爱的工作岗位，再次就业，都要经过这座桥。
这座桥，使企业走向腾飞之路。
这座桥，使求职者通向幸福之途。
在齐鲁大地上，肩负这座桥使命的则是山东省劳动服务公司，而铸就这座桥的“钢筋铁骨”并指挥千万就业者从此桥上通过的则是公司党支部和全体党员同志们。”
建党百年，我心向党。风雨砥砺，岁月如歌。我从事就业工作28年，依然认为，从事就业工作就像“架桥”人，一头是党和政府对人民群众的关怀、职责与担当，一头是人民群众的期盼与需求。一座座就业之桥，承载着就业人的希望、梦想与情怀，把党的全心全意为人民服务的宗旨与人民群众的需求变为现实。
作为具有42年党龄的党员，我亲历见证了党中央始终高度重视就业工作，把就业工作摆在突出位置，抓牢民生之本；见证了省委省政府在不同阶段实施不同的就业政策，在齐鲁波澜壮阔的就业工作中发生的历史变革，开辟独具特色的发展之路，取得的历史成就；见证了各级公共就业服务机构的“架桥人”，始终不忘初心、牢记使命，以民心为己心，以民需为己求，以民生为己任，不求回报、无怨无悔、坚守与执着，为全省就业工作谱写的华丽篇章。
劳动服务公司兴起
单一的就业模式已难以满足众多求职者的期盼。如何开辟更多渠道成为各级政府的重要责任，而劳动服务公司的兴起，顺应了时代潮流。
劳动服务公司发端于20世纪70年代末80年代初，是为执行“三结合”就业方针而建立的，可称之为奏响中国就业制度改革的第一乐章，也可以说是中国就业制度改革史上一面鲜亮的旗帜。这一做法探索了具有中国特色劳动就业道路，开拓了一条适合我国国情的开发利用劳动力资源、推动经济发展的创业之路。
历史不会忘记：70年代末，在巨大的就业压力面前，一些省市出现了一种新型的由劳动部门倡导，集安置就业、开展培训、进行管理于一体的组织形式，即劳动服务公司，受到社会各方的欢迎。1978年7月在国务院务虚会议上，时任国务院副总理李先念同志明确提出：要成立劳动服务公司。1979年6月，五届全国人大二次会议《政府工作报告》中，更加明确了要“办好劳动服务公司，通过多种形式，陆续把待业人员全部组织起来进行就业训练和劳动服务。”根据党中央、国务院的要求，各地开始正式组建劳动服务公司。1979年2月13日的《人民日报》刊登了上海市徐汇区设立劳动服务公司的消息，这是首次在报刊媒体上出现劳动服务公司的名称。在7、8、9三个月的决战中，“行业统筹下放”是一场特殊的战役。中央决定将11个行业统筹移交地方管理。这一重大调整面对的突出矛盾是效益好的行业不愿下放到地方，而效益差的行业地方又不愿意接收，两头都怕“吃亏”，各方都拖延不肯签字。但从大局看、从长远看，这一调整都是必需的，不容动摇。劳动保障部坚决贯彻中央决策，做了大量艰苦细致的工作，形成了总体工作方案和一整套具体措施，确定了时间表，明确了多项政策，解决了行业统筹下放中的一些关键性问题。8月在京召开了行业统筹移交地方管理专题会议，完成了行业统筹移交的法定程序。进中心、保生活和养老金发放情况一个月比一个月好，到年底，全国各地“两个确保”的比例都达到90％以上。
我省高度重视劳动服务公司发展，1989年12月，省劳动局转发劳动部《关于劳动服务公司发展和建设中若干问题的意见》的通知，进一步明确了省劳动服务公司职责任务是：1、管理社会劳动力，组织劳动就业；2、管理劳务市场，进行职业介绍，组织社会招工和劳务输出；3、负责组织就业训练，管理就业训练中心；4、负责管理待业职工和职工待业保险基金；5、规划、组织、指导发展劳动服务公司集体经济；6、管理使用就业经费，指导全省劳动服务公司系统财务会计工作等。
新的就业服务体系引领新征程。1989年，为贯彻落实中共中央、国务院《关于进一步清理整顿公司的决定》，劳动部印发通知，明确要求将县以上各级劳动部门设置的劳动服务公司作为承担政府行政职能的就业服务管理机构，改为就业服务局，不再称劳动服务公司，由此开始建立了中国公共就业服务体系的框架，初步形成了以职业介绍、就业训练、失业保险、生产自救为“四大支柱”的公共就业服务体系雏形。1991年6月15日，山东省编制委员会下发鲁编〔1991〕131号批复,“根据鲁编政发〔1990〕145号精神，省劳动服务公司加挂省劳动就业办公室的牌子。”尽管几十年后的今天，我们更多地是从历史记录上看到劳动服务公司的名称，但当年以劳动服务公司为依托，所培育的公共就业服务雏形已展翅飞翔，所开创的就业型企业的种子已经开花结果，为就业作出的贡献永远留在齐鲁大地上。
力挺在全国成立劳动服务公司，时任劳动部劳动管理和就业司司长，后任劳动和社会保障部长的张左己在2018年10月一次会议提到：“劳动服务公司，是在改革开放前20年经济体制转型的特殊时期的特殊产物，是中国劳动者的伟大创举，是中国就业史上的一面旗帜。其产生发展至消亡，是改革开放不断深化，最终建立社会主义市场经济体制的必然趋势。在其20年的生命中，为解民忧、保稳定、促发展不遗余力，像璀璨的流星一样，它虽然在历史的天空瞬间划过，但倾情地绽放出奇异的光彩。‘春蚕到死丝方尽，蜡炬成灰泪始干’。我们有理由向那一代劳动服务公司带头人和从业者致敬。”
国有企业用工制度改革
随着改革开放的深化，我国所有制结构及产业结构不断进行调整，原有企业用工制度出现了与经济发展不相适应的矛盾，就业问题随之凸显。尤其是1988年后，国家经济结构调整，部分企业停工停产，就业环境趋紧。大城市出现结构性待业，一方面城镇青年大量待业，另一方面一些行业招工难，需要到农村招工。山东在中央统一部署下，以改革企业用工制度为重点，妥善化解结构性失业。
随着国有企业改革的推进，国务院于1986年7月12日印发《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，国有企业的固定工制度逐步向劳动合同制转变。1986年起，山东在前几年组织试点的基础上，企业新招工人开始实行劳动合同制度。在企业内部，劳动合同制工人与企业原有的固定职工实行不同管理方式，俗称“老人老办法，新人新办法。企业采取择优上岗、劳动优化组合、合同化管理等多种形式搞活固定工制度，逐步实行统一的劳动就业模式。实行在国家劳动工资计划指标内，先培训，后就业；面向社会，公开招收；全面考核，择优录用；实行劳动合同制；废止企业内部招工，不再实行退休工人“子女顶替”办法。
1992年2月，为推进企业劳动用工制度改革，解决新老用工制度之间的矛盾，原省劳动局部署在烟台、潍坊、威海3市进行区域性劳动人事、工资分配、社会保险制度综合配套改革试点。同时，积极扩大企业全员劳动合同制试点。要求试点企业全体职工，不论是干部还是工人、固定工还是合同制，都要与企业签订劳动合同，确定劳动关系。1993年2月26日，原省劳动局、省财政厅印发《山东省劳动合同管理试行规定》，将实行劳动合同管理的范围扩大到全省行政区域内所有企业（含个体工商户）国家机关、人民团体、事业单位等用人单位和劳动合同制工人、轮换工、临时工和雇工，以及实行全员劳动合同制的职工。
随着所有制结构和产业结构的调整，国家加大了对消费品工业和商业、服务型行业发展的支持力度，城镇集体经济和个体经济以及乡镇企业快速发展，逐渐成为创造就业岗位的主力军。
经过深化改革，我省所有制结构、产业结构及企业用工制度得到进一步优化，形成了多渠道安置就业的新格局，城镇待业人员和待业率双下降，结构性失业得到有效化解，为经济发展创造了有利条件。
启动再就业工程
实施再就业工程是我国改革开放以来，就业工作史上具有时代意义的重大举措。通过实施再就业工程，配合国有企业深化改革和劳动用工制度改革，重点对改革中所分流的富余人员和解除劳动合同的失业职工开展工作，对当时化解国有企业富余人员分流安置和失业职工再就业的难题起到积极作用，并初步探索出促进再就业的措施办法。对以后十年解决好下岗失业问题，大力促进城镇就业工作从原来单一安排新增劳动力就业扩大到企业职工分流再就业打下实践基础。同时，也为国有企业深化改革解困攻坚发挥了作用，牢牢守住民生保障底线。
结构性矛盾迫使筑“桥”引路的权威部门出谋划策。20世纪90年代初开始，面对企业富余职工问题日益突出，失业职工明显增多，一些困难企业依靠自身力量难以化解分流安置等问题，做好富余职工的安置和失业职工的再就业工作被摆上日程。劳动部总结了一些地方的积极探索经验，比如，企业接收就业困难者，可从失业保险基金中给予补贴；失业者自谋职业，可一次性领取应享受的全部失业救济金；企业搞转业训练和生产自救，可给予扶持等，感到对再就业有促进、有效果，可推广。同时从考察英国等国家实施“就业重振”国家项目的做法中得到启发。在全国就业服务局长会上，大家集思广益，最终形成了具有中国特色且简明易懂的提法，即“再就业工程”。此前，中国只有就业（即初次就业）的提法，而没有再就业（即失业之后再次就业）的提法，所以“再就业工程”的提出，是中国就业工作词典上首次正式使用“再就业”一词，从而与初次求职人员的就业划分开，增强了针对不同群体开展工作的针对性。同时这也是首次在劳动工作中采用经济建设中“工程”的提法，在充分发挥就业服务体系整体功能的基础上，结合失业保险相关政策扶持，促进再就业。
爱有多深，情就有多真。再就业工程是综合运用政策扶持和各种就业服务手段，促进失业职工尽快实现再就业，帮助企业妥善安置和分流富余职工的社会系统工程。通过发挥政府、企业、劳动者三方的积极性，实行由企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置相结合，为市场就业中的困难群体人员提供重点就业服务，并做好相应的管理工作。实施再就业工程的目的是:充分发挥就业服务体系整体功能，帮助失业人员实现再就业；改革单纯依靠企业救济解决困难职工生活的状况，推动企业转换经营机制。重点对象是失业6个月以上有求职要求的失业职工和6个月以上基本生活无保障的企业富余职工。主要工作措施有八个方面：开展职业指导；组织开展培训；鼓励、扶持企业和社会对失业职工和富余职工进行开发性安置；鼓励用人单位招用失业职工和富余职工；大力支持失业职工和富余职工组织起来就业和自谋职业；在行业、企业间调剂余缺；实行试用期制；大力兴办劳服企业和生产自救基地。
心装弱势群体，胸怀民生之本。1994年，国有企业改革进入建立现代企业制度的新阶段。为提高国企效益，在计划经济体制下形成的国企内部大量隐性失业人员公开化并被推向市场。安置这部分失业人员成为这一时期就业工作的重点任务，再就业工程应运而生，建立市场导向的就业机制势在必行。按照中央和省的总体部署，原省劳动厅确青岛、淄博、烟台3市进行国有企业下岗职工再就业工程试点4月，全省深化企业改革安置富余职工现场经验交流会召开。会议部署对10万余名待业职工和富余职工进行转业、转岗培训；引导富余职工发展第三产业，开展生产自救，帮助待业职工实现再就业。1995年6月，山东省人民政府下发全省实施再就业工程的意见，明确了实施再就业工程的范围，主要任务目标，以及主要内容和相应的配套措施，标志着再就业工程在全省启动。随后，省政府和各级劳动部门相继实施一系列政策措施，促进待业人员再就业和企业安置富余职工企业兴办经济实体安置待业和富余职工，政府在政策和资金方面予以扶持；企业应按新增职工一定比例招收待业职工和富余人员；下岗待业人员自谋职业的将其应享受的待业救济金一次性发给本人。各级劳动部门针对失业职工年龄大，技术单一，再就业困难的情况，专门下发文件，制定优惠政策，充分运用就业指导、职业介绍、转业训练、失业保险等综合服务手段，促进失业职工再就业。各地在实施再就业工程中，把对失业职工的就业指导教育作为突破口，帮助失业职工端正择业观念，增强竞争就业意识，找准自己的位置。各级劳动就业服务机构充分利用现有的转业训练设施，根据社会需要，结合本人志愿，采取多种形式，对他们分期分批进行培训，掌握一技之长，提高技能素质。1995年共安置22.93万人就业，安置率达39.16％。1997年8月，省委、省政府下发关于进一步做好再就业工程的通知，要求做好兼并破产企业职工的分流安置工作，建立再就业服务中心。坚持多兼并少破产，鼓励优势企业兼并困难企业，通过兼并联合，在生产要素和资产的重组优化中，促进下岗职工的分流安置优势企业要尽可能地多承担被兼并企业人员的安置。破产企业要制定人员分流方案，坚持行业调剂分流为主。分流确有困难的，年轻职工可实行市场就业；距法定退休年龄不足5年的职工经批准可提前退休；职工可进入再就业服务中心，也可组织起来就业，开展劳务输出、自谋职业等多种渠道就业职工自谋职业的，按照国家和省有关规定由企业按当地企业职工上年平均工资收入的3倍发给一次性安置费。各地对困难企业要有针对性地制定帮困措施，引导企业挖掘内部潜力，广开生产经营门路，并在资金和资源配置上给予扶持，有条件的地方可采取“封闭式贷款”等措施，帮助企业尽快走出困境，切实保障职工基本生活。
急群众所急，想群众所盼。各级职能部门加强对失业、下岗职工的动态管理，逐人进行登记，摸清底数，做好建档建卡工作。下岗职工由劳动部门统一颁发“待岗证”，凭证享受有关优惠照顾。对失业、下岗2年以上和一户多人失业且有求职要求的，要进行专项管理，运用经济和必要的行政手段，促使其再就业。夫妻双方在同一企业的，企业原则上不能同时裁员。一户多人失业的，要尽快帮助一人再就业。对年龄偏大、难以竞争就业又无其他生活来源的，可安排到劳动就业服务企业和生产自救基地就业。
济南、青岛、淄博、烟台、潍坊5个“优化资本结构”试点城市，要在行业和企业建立职工再就业服务中心，对下岗职工进行转业培训、就业指导、组织开展生产自救和提供发放基本生活费用、缴纳社会保险费等服务。企业、行业已建立劳动服务公司的可加挂再就业服务中心牌子，承担分流安置下岗职工的任务。其他有条件的市地也可在行业、企业建立类似的再就业服务组织，确保下岗职工基本生活，确保离退休人员养老金按时足额发放。
保民生，促就业犹如修桥的钢梁，保障了路基的坚固。1998年，山东成立下岗职工基本生活保障和再就业工作领导小组，将再就业工程作为“一把手工程”。截至1998年，全省建立再就业服务中心6847个，进入再就业服务中心的下岗职工达28.3万人。通过实施再就业工程，大量下岗职工得到妥善安置，有效稳定了就业局势。
城乡就业一体化
在改革城镇就业和用工制度的同时，随着农村改革的推进，城乡间的就业壁垒被一步步打破，以往被束缚于土地上的农民，开始大批向非农产业转移。20世纪90年代一度形成的“民工潮”，引起各级政府和有关部门对其背后几亿农民转移就业需求的高度关注，并为此在就业工作中进行了积极的探索:从鼓励农民多渠道转移就业的“农村劳动力开发就业试点”，到为农民进城务工开辟通道的“有序化工程”，再到消除各种障碍建立城乡平等就业制度的“统筹城乡就业试点”，逐步打破城乡二元化的分割，一步步推进城乡一体化劳动力市场的形成和城乡统筹就业，为我国就业改革发展走出了一条独具特色的道路。
在广袤的中国大地上，活跃着2300多万山东籍农民工，他们从土地上转移出来，用勤劳的汗水浇灌起高楼的森林，用粗糙的双手梳妆着城市的面容，用执着和坚韧支撑着祖国建设的脊梁。他们共同选择的这条转移之路，为农村经济发展注入了新的生机活力，开辟了农民增收的新渠道，成为经济发展新的增长点。这个庞大的群体，影响着现代化建设的大局，关乎着和谐社会的构建。
我省按照国家城乡就业一体化的要求，出台多个文件，采取不同措施，做好顶层设计，推动政策突破；着力开展“西输东接”工程和“南下北上”行动，建立区域间劳务协作关系，引导农民工有序流动；强力实施农村劳动力技能提升计划、“加强就业培训提高就业与创业能力5年规划”和世行贷款“农民工培训与就业”项目，培育出大批有就业愿望的高素质、高技能农村富余劳动者；开展统筹城乡就业试点工作，建立农村就业困难人员就业援助制度，积极推进公共就业服务均等化；建设了一批农民工返乡创业园，越来越多的人在优惠政策的扶持和帮助下，凭借着顽强的意志和勤奋的精神，实现了从打工者到老板的华丽转身。到90年代末，全省基本建立城乡一体化的劳动力市场，覆盖城乡的就业管理体系，就业培训体系和公共就业服务体系，形成保障城乡劳动者平等就业的制度，促进城乡劳动者实现比较充分的就业。
实施积极的就业政策
就业是最大的民生，就业稳则心稳、家宁、国安。2008年，国际金融危机扩散蔓廷，世界经济大幅衰退，我国经济也受到严重冲击，就业工作面临严峻挑战，城镇新增就业骤降，企业关闭停产岗位流失严重，上千万农民工失业返乡，几百万大学生毕业后就业面临困局。金融危机对中国就业的冲击之大，前所未有。党中央、国务院高度重视，果断决策，采取有力举措，在保持经济增长的同时，坚持原有的积极就业政策和推进落实就业促进法，制定并实施更加积极的就业政策，形成一套稳定和扩大就业的组合性政策措施，使中国经济和就业在全球范围内率先走出了金融危机的影响。
从2008年9月底到2009年2月初，在短短不到半年的时间里，国务院为做好就业工作先后出台了四个文件，包括一个综合性文件和三个专门文件，涉及促进创业带动就业、高校毕业生就业、农民工就业的相关政策；国务院就业工作部际联席会议有关部门联合制定了三个文件，涉及减轻企业负担稳定就业、实施特别职业培训计划、开展就业服务系列活动等相关工作。这些政策措施从六个方面形成了一套行之有效的“组合拳”。
一是发展经济拉动就业。把落实中央扩大内需、拉动经济增长的各项政策措施与促进就业紧密结合起来，通过发展增就业。在落实中央扩大内需重大决策，特别是实施政府投资和重大项目时，把增加就业岗位和人力资源配置作为重要内容。在制定发展战略和产业政策时，既要注重发展资本技术和知识密集型产业，又要积极支持发展劳动密集型产业。在加快发展方式转变和结构调整中形成新的经济增长点和竞争优势，创造更多的就业机会。落实鼓励中小企业发展的各项扶持政策，着力帮助企业解决生产经营中的突出问题，切实发挥中小企业吸纳就业的主体作用。大力发展第三产业，特别是要大力发展具有增长潜力的社会管理、公共服务、生产服务、生活服务、救助服务等服务业，使其在扩大就业中发挥更大作用。
二是帮扶企业稳定就业。企业稳定是就业稳定的关键。2009—2010年，连续实施了援助企业的“五缓四减三补贴”特别政策。允许困难企业在一定期限内缓缴基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五项社会保险费；允许统筹地区阶段性降低基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险四项社会保险费费率。对采取在岗培训、轮班工作、协商薪酬等办法稳定员工队伍，并保证不裁员或少裁员的困难企业，运用失业保险基金给予一定期限的社会保险补贴和岗位补贴，运用财政资金给予一定的职业培训补贴。政策的实施降低了企业生产经营成本，缓解了资金压力，对企业渡过难关稳定就业发挥了关键性作用。鼓励企业尽可能做到不裁员或少裁员，并争取提供更多的就业岗位。四是规范企业裁员行为。对企业裁减人员超过一定规模或比例的，要求其向当地政府报告，保护劳动者权益。
三是政策扶持鼓励创业。劳动者自主创业是经济和就业新的增长点。鼓励支持劳动者自主创业、自谋职业、灵活就业，是扩大就业的有效途径。劳动者通过创业，在实现自身就业的同时，还可以带动更多就业。而劳动者通过短期就业、季节性就业、非全日制就业、自营就业、派遣就业，以及兼职就业、远程就业等多种灵活形式就业，也已成为就业的一个重要途径。从增强创业意识、提高创业能力和改善创业环境着手，加快形成政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制，使更多有创业意识和创业能力的劳动者成功创业。明确一系列扶持政策，包括有利于劳动者创业的税收优惠、小额担保贷款、资金补贴、场地安排等扶持政策；加快清理和消除阻碍创业的各种行业性、地区性、经营性壁垒，放宽市场准入限制，简化立项、审批和办证手续；鼓励金融机构积极提供融资支持；搞好基础设施及配套建设，为劳动者创业提供所需的生产经营场所。完善支持灵活就业的劳动工资和社会保险等政策措施，促进灵活就业的发展。
四是重点人群统筹就业。突出重点，针对不同人群分类施策。政策规定把高校毕业生就业放在就业工作的首位。鼓励和引导高校毕业生到城乡基层就业，对到农村基层和城市社区从事社会管理和公共服务工作且符合条件的高校毕业生，给予社会保险和岗位补贴、代偿学费和助学贷款、考研考公务员优先等政策支持。鼓励高校毕业生到中小企业和非公有制企业就业，按规定对就业大学生取消落户限制，对吸纳大学生就业的企业给予优惠政策，形成有利于高校毕业生到企业就业的环境。鼓励骨干企业和科研单位吸纳高校毕业生就业，对承担重大科研项目的单位积极聘用优秀高校毕业生参与研究的，政府给予政策扶持。鼓励和支持高校毕业生自主创业，对高校毕业生从事个体经营符合条件的，免收行政事业性收费，并享受有关的税收优惠政策、小额担保贷款和创业经营场所安排等扶持政策。加快建设一批投资少、见效快的大学生创业园或创业孵化基地。优化高校毕业生就业服务和环境，开展多种形式的高校毕业生就业服务活动，完善登记毕业生求职和登记失业毕业生就业、见习、创业等服务，进一步清理影响高校毕业生就业的制度性障碍和限制。加大对就业困难毕业生的援助力度，对长期失业的困难高校毕业生实施“一对一”的就业援助，对灾区高校毕业生及时采取对口支援等措施确保就业。针对学校专业设置与就业市场需求脱节学生择业观念与社会现实脱节的突出问题，提出要深化教育体制改革，不断提高毕业生的就业能力；要着眼于国家未来发展，以社会需要和市场需求为导向，优化专业设置，改革教材教法，培养各层次、各类型高素质人才和高技能劳动者；职业培训要从供给导向型向需求导向型转变，提升对市场变化的快速反应能力；要加强就业观念教育，大力宣传正确的择业观，大力宣传转变观念、成功就业和创业的先进事迹，鼓励青年人到基层去、到企业去、到农村去、到中西部和艰苦的地方去，鼓励青年人大胆创业、自办企业、灵活就业。
做好应对国际金融危机的就业工作，对农民工这个重点群体也需要特别关注。引导企业履行社会责任，支持企业多留用农民工，对生产经营遇到暂时困难的企业，鼓励其采取多种措施稳定就业岗位。城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位，要尽量多招用农民工。充分挖掘农业内部就业潜力，采取以工代赈等方式，引导农民工参与农林水利、国土整治、生态环保等农业农村基础设施建设。积极开展国际合作与交流，促进农民工劳务输出。积极支持农民工返乡创业，从贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面予以支持。在创业资金方面，鼓励和引导金融机构加大信贷支持力度。农民工返乡创业属于政府贴息的项目，要按照规定给予财政贴息，帮助其解决创业资金困难。为农民工提供优质的就业服务。输出地、输入地政府和企业都要加大投入，大规模开展针对性、实用性强的农民工技能培训。加强农村劳动力转移就业服务信息网络建设，建立全国用工信息发布制度，加强劳动力输入地和输出地间的沟通协调，主动做好农民工用工信息发布、组织联络等方面的服务工作，引导农村劳动力有序流动就业。与此同时，还要做好零就业家庭等困难人员的就业工作。强化对就业困难人员、零就业家庭以及关停企业失业人员的就业援助，集中开展上门服务和“一对一”的援助服务。
五是强化培训促进就业。发挥培训对劳动力提升和储备的双重功能。在就业供求矛盾加剧的情况下，组织大规模的职业培训，既是提高劳动者职业素质的重要措施，也是延缓劳动力进入市场、做好人才储备的迫切需要，这是世界各国缓解失业压力的主要方法之一。为此，人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部联合实施了特别职业培训计划。该计划的出台，从短期来看，保证了部分困难企业职工能够留在企业，并稳定了暂时找不到工作的劳动者；从长远看，提高了劳动者的职业技能素质，改善了劳动力市场供需不匹配状况，适应了未来劳动力需求变化，充分发挥了职业培训稳定就业和解决结构性就业问题的作用。2010年11月，在总结特别职业培训计划实施情况的基础上，国务院印发《关于加强职业培训促进就业的意见》，强调职业培训是促进就业和经济发展的重大措施，要适应扩大就业规模、提高就业质量和增强企业竞争力的需要，大规模开展就业扶持培训、岗位技能提升培训和创业培训。同时规定，城乡有就业要求和培训愿望的劳动者参加就业技能培训和创业培训，按规定给予培训费补贴；对新录用劳动者开展岗前培训的企业，给予培训费补贴；对通过鉴定并取得职业资格证书的，给予一次性职业技能鉴定补贴；对城乡未继续升学的应届初高中毕业生参加劳动预备制培训，给予培训费补贴，并对其中经济困难学员给予生活费补贴。
六是加强服务促进就业。改善就业服务是促进就业的重要保证。为加强就业服务工作，健全公共就业服务体系，按照“制度化、专业化、社会化”的要求，进一步完善公共就业服务制度，不断提高县、乡镇（街道）、社区基层公共就业服务能力。加强就业信息服务，健全劳动力供求信息发布制度，为各类人群提供便捷、优质、高效的就业信息服务，特别是要做好高校毕业生和农民工的就业信息服务工作。健全统一规范灵活的人力资源市场，通过深化户籍、社保关系转移、劳动就业等制度改革统筹城市就业和农村劳动力转移就业，加快培育和完善人力资源市场，健全城乡劳动者平等就业的制度。从2008年开始，人力资源社会保障部会同教育部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、残联等部门和社会团体每年联合组织开展就业服务系列活动，包括开展高校毕业生就业服务系列活动，通过安排见习活动、组织用人单位进院校送岗位、完善网络招聘平台、举办招聘会等措施，强化对高校毕业生的免费就业服务；开展就业援助系列活动，集中上门服务，提供“一对一”援助服务，重点帮扶失业人员和就业困难人员再就业；开展“春风行动”系列活动，对流动就业的农民工，及时提供岗位信息、职业介绍和职业培训，帮助其转换岗位，对已返乡的农民工，加强政策咨询和信息服务，促进返乡农民工更好创业或有组织地外出就业。
多管齐下织密就业网。2009年1月4日，省人民政府办公厅印发《关于促进以创业带动就业工作的意见》，明确促进创业带动就业工作的目标任务，加快形成山东特色的政策扶持创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制，鼓励支持更多城乡劳动者通过自主创业实现就业。山东集税费减免、小额贷款担保、社保补贴、岗位开发、就业创业培训、就业创业服务等为一体的积极就业政策体系逐步完善，积极就业政策效应逐渐显现，就业工作实现稳中有进。
我省面对国际金融危机影响下就业工作压力异常突出、任务异常繁重的复杂局面，省委、省政府制定实施了一系列符合山东实际的扩大和稳定就业的政策措施，全省上下同心，迎难而上，积极作为，克难攻艰，取得了显著成效，积累了丰富经验，形成了良好的工作方法，为全省经济社会发展和稳定作出了突出贡献。
覆盖城乡的公共就业服务体系逐步形成
公共就业服务是政府促进就业、调节人力资源市场和维护就业公平的重要手段，也是政府实施社会管理和公共服务的一项重要职责。
20世纪90年代末以来，随着下岗职工基本生活保障和再就业工作的推进，就业政策体系逐步形成，公共就业服务的功能作用得到不断充实和完善，公共就业服务制度得以确立，公共就业服务机构进一步健全发展，形成了具有山东特色的覆盖城乡的公共就业服务制度和体系。
时间追溯到2004年4月，山东省人大常委会颁布实施的《山东省就业促进条例》第三章明确规定:“县级以上人民政府应当采取措施，建立、完善公共就业服务制度和就业服务体系，促进就业服务事业的发展，为劳动者和用人单位提供就业和用工服务。
法律做保障，公共就业服务体系才能健康发展。2007年8月，全国人大常委会颁布《中华人民共和国就业促进法》明确规定:“县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构”，这是我国第一次在法律层面对政府发展公共就业服务做出规定。
2007年10月30日，原国家劳动保障部公布《就业服务与就业管理规定》（第28号令），明确公共就业服务机构的职能:“公共就业服务机构根据政府确定的就业工作目标任务，制定就业服务计划，推动落实就业扶持政策，组织实施就业服务项目，为劳动者和用人单位提供就业服务，开展人力资源市场调查分析，并受劳动保障行政部门委托经办促进就业的相关事务。”同时明确公共就业服务机构应当免费为劳动者提供就业政策法规咨询，职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布，职业指导和职业介绍，对就业困难人员实施就业援助，办理就业登记、失业登记等事务；应当积极拓展服务功能，根据用人单位需求提供招聘用人指导服务、代理招聘服务、跨地区人员招聘服务、企业人力资源管理咨询等专业性服务、劳动保障事务代理服务以及为满足用人单位需求开发的其他就业服务项目；应当加强职业指导工作，配备专（兼）职职业指导工作人员向劳动者和用人单位提供职业指导服务。
政府搭台，基层给力。特别是2002年国家实施积极就业政策以来，公共就业服务持续发展，一是各级政府都将就业专项资金列入财政预算，用于对下岗失业人员的免费就业服务、职业培训和就业促进项目；二是基本建成了以基层劳动保障服务平台为工作基础、以公共职业介绍机构为服务窗口、以市县劳动力市场为主要载体，覆盖省、市区、街道（乡镇）、社区的公共就业服务体系；三是职业指导、创业培训、就业援助等就业服务的新功能不断拓展；四是就业服务和业务经办的信息化水平不断提高，网络和核心软件实现了全省覆盖；五是公共职业介绍机构通过发展适应市场需要的有偿服务，拓展了服务领域，为自身发展注入了新的活力；六是通过政府招标购买培训、购买服务等方法，鼓励和引导各类民办培训、服务机构参与供应性就业服务。
改革开放以来，伴随着就业工作的不断发展，我省的公共就业服务事业逐步壮大。公共就业服务作为实施积极就业政策的重要载体和政府直接服务劳动者的手段，发展尤为迅猛。各级政府普遍建立了公共就业服务制度，全面落实中央提出的“科学化、规范化、现代化”和“制度化、专业化、社会化”要求，覆盖城乡的服务体系基本形成，免费服务制度普遍建立，服务功能和手段不断加强，对促进就业发挥了不可替代的重要作用。
一是公共就业服务体系更加健全。在机构改革中，枣庄、东营、潍坊、临沂、威海等市、县公共就业服务机构实现整合加强，街道乡镇基层公共服务平台实现统一规划达标建设。同时，公共就业服务队伍更加壮大，社区（行政村）基层劳动保障协理员队伍全面建立，普遍开展了业务轮训，人员的思想业务素质、服务能力得到了很大提升，平台的服务功能得到了很大加强。一批公共就业服务战线的同志受到国务院、省政府的表彰记功，涌现出一大批“充分就业星级社区”、“星级劳动保障协理员”等基层典型。
二是公共就业服务质量持续提升。以“微笑服务·和谐就业”活动为载体在全国首倡公共就业服务标准化建设，制定实施了第一个省级公共就业服务标准和基层公共就业服务平台业务规范。形成了就业失业登记管理、公益性岗位开发、就业援助等一系列制度规范，保证了基本公共就业服务的供给普惠。健全加强了政策实施、就业援助、创业服务、就业培训、小额担保贷款、信息管理等业务职能，依托乡镇、街道公共就业服务平台全面开展了山东半小时就业服务圈建设，整体服务水平和质量有了新的提升。
三是公共就业服务活动呈现山东特色。创新开展了“微笑服务”、“农民工恳谈日”、“创业助推1＋3”、小额担保贷款“快易贷”、“百乡千村”就业帮扶等独具山东特色的公共就业服务活动，隆重举办了中国泰山创业论坛、山东省创业大赛等极具影响力的活动，受到了部、省委省政府的高度评价和充分肯定，有些经验在全国得到了推广。其中，“微笑服务·和谐就业”活动在全国就业工作座谈会上得到了领导们的高度评价，并在全国推广。各市也都开展了具有本地特色的公共就业服务活动，打造了青岛的“真情相助”、威海的“就业服务360”、泰安的“近服务”等一批特色公共就业服务品牌。就业服务已经覆盖、惠及城乡各类群体，人民群众对就业的满意度有了明显改善。
就业促进法出台
2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了《中华人民共和国就业促进法》，并于2008年1月1日施行。这是我国经济社会生活中的一件大事，是就业工作的一个重要里程碑，对建立促进就业的长效机制、推动人力资源社会保障事业全面协调可持续发展、构建社会主义和谐社会产生了重大而深远的影响。
党中央、国务院高度重视就业工作。在2002年9月召开的全国再就业工作会议上，首次提出了“就业是民生之本”的重要思想。党中央把就业工作摆在经济社会发展更加突出的位置，要求坚持以人为本，实现社会的协调可持续发展。随着政府依法行政理念的不断深化，面对严峻的就业形势和繁重的就业任务，通过立法促进就业政策的制度化、法律化，建立促进就业的长效机制成为必然。2003年后开始实施的积极的就业政策，对打开我国下岗职工再就业工作的新局面发挥了重要作用；2005年积极就业政策进一步延续、扩展、调整和充实，为推行市场就业和建立长效工作机制奠定了基础。在积极就业政策实施取得成效，并且统筹城乡就业也有所突破的背景下，就业立法的条件已具备，且立法的必要性和紧迫性也更加突出。劳动部在广泛调研多方征求意见的基础上，形成就业促进法草案，于2005年10月报送国务院，2007年1月提请全国人大常委会审议。第十届全国人大常委会历经三次审议，《中华人民共和国就业促进》法于2007年8月30日公布，并于2008年1月1日起施行。
就业促进法涉及面广，内容丰富，涵盖了政府责任、工作方针和机制、政策支持、公平就业、就业服务和管理、职业教育和培训、就业援助、监督检查、法律责任等方面。概括起来，可以分为一个方针、一面旗帜、六大责任、五项制度、十大政策。明确了“劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业”的就业方针，坚持“实行公平就业，反对就业歧视，保障劳动者的平等就业权利”的原则，规定了政府在促进就业中发展经济和调整产业结构增加就业岗位，制定实施积极的就业政策，规范人力资源市场，完善就业服务，加强职业教育和培训，提供就业援助等六大责任。就业促进法通过法律形式将就业工作制度化，要求加强对就业工作组织领导的政府责任制度，加强对劳动者帮扶的公共就业服务和就业援助制度，加强对市场行为的人力资源市场管理制度，加强对人力资源素质提升的职业能力开发制度，建立健全失业保障金和失业调控制度等，从而使就业工作纳入法制化轨道。就业促进法将经过实践经验和积极的就业政策上升为法律规范，政府要积极制定和推进有利于促进就业经济发展的财政保证、税务优惠、金融支持、城乡统筹、灵活就业、困难群体援助和失业保险促进就业等政策。
就业促进法完善了中国劳动保障法律体系，为实施积极就业政策提供了法律保障，是一部推动经济发展与扩大就业良性互动，促进实现社会和谐稳定的重要法律，对推动中国就业改革发展具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。奠定了就业工作在国家经济社会发展中的重要地位，明确了政府在促进就业工作中的重要职责；推进就业工作法制化进程，促进就业的工作机制、工作体系制度化；为加强就业服务和管理提供了强有力的保障。
就业优先上升为国家战略
就业优先战略的提出始于20世纪末。当时，在国有企业改革攻坚期和亚洲金融危机背景下，面对大批职工下岗、日益增加的新生劳动力，以及大量进城务工农村劳动力“三碰头”的巨大压力，一些经济学家认为要解决中国就业问题，政府需要实行“就业优先”的发展战略，社会经济政策的核心应该是积极创造大量的、不同类型的就业岗位，使经济增长能够促进就业增长，创造更多的就业机会是政府的首要目标，就业政策是最为优先的经济政策和社会政策。
2009年12月初，中央经济工作会议指出，扩大就业是保障和改善民生的头等大事，要把促进就业放在经济社会发展优先位置，“就业优先”目标得以确立。2010年10月，中央在“十二五”规划建议中进一步明确，将就业优先作为我国社会经济发展的战略，进一步明确了“就业优先战略”。
国务院“十二五”就业专项规划又以此为主线，落实就业优先战略，提出各级政府在制订国民经济计划、对产业结构和产业布局进行重大调整时，把就业作为社会经济发展的优先目标予以考虑，建立健全经济发展、产业结构调整与扩大就业良性互动的长效机制。根据实现更加充分就业目标的要求合理确定经济发展速度，在制定财政、金融、产业等宏观经济政策时，要评估对就业的影响，注意防范失业风险。不断加大对就业的资金支持，形成公共财政保障、社会各方多元投入的机制。2012年2月，中共中央政治局明确提出了“实施更加积极的就业政策”，强调把促进就业放在经济社会发展的优先位置，实施更加积极的就业政策，努力实现社会就业更加充分。
2015年9月2日省政府办公厅印发《山东省实施就业优先战略行动方案》，提出将市场就业导向、经济转型升级需求和劳动者就业创业意愿有机结合起来，进一步优化就业结构和就业环境，全面提升就业管理服务水平，推动就业发展动力转换、就业增长方式转型和就业体制机制创新，以稳增长促就业，以鼓励创业就业带动经济增长，实现就业增长与经济增长趋势相一致、就业结构与产业转型升级要求相适应、就业质量与各类群体的就业创业意愿相契合。同时，该文件围绕就业与全面深化改革、产业转型升级、企业发展、新型城镇化、创业创新、人才培养、信息化互动融合等7个方面，提出24项任务措施，把就业优先战略推向更广更深的领域。山东省各级各部门认真贯彻落实国家和省部署要求，大力实施就业优先战略，就业工作取得明显成效。
“双创”开启就业创业新局面
创业是劳动者通过自主创办生产服务项目、企业或从事个体经营实现市场就业的重要形式。鼓励和支持劳动者自谋职业和自主创业，使他们通过自筹资金，自主经营，自负盈亏，自担风险，不仅为自己创造新的就业岗位，而且还带动更多的人就业，实现就业的倍增效应。
我省把创业带动就业工作纳入经济社会发展大局，以促进经济社会发展为目的，以政府促进和市场引导相结合为原则，以创建创业型城市为总抓手，坚持统筹规划、突出重点、强力推进，全面实施政府推动、政策扶持、能力提升、重点引领、平台支撑“五大战略”，充分发掘全民创业最大潜能，激发了全民创业热情，营造了浓厚的创业氛围。
继20世纪80年代末的个体私营经济放开限制、90年代的乡镇企业兴起和21世纪之初的城乡劳动者创业之后，2011年，新一轮的全民创业高潮开始兴起。以84个国家级创建创业型城市的实践为先导，带动了全国以创业促就业工作，使更多劳动者走上了自主创业的道路。同时，随着我国互联网等新技术新产业迅猛发展，新业态不断涌现，不仅创造了新的消费需求，也开辟了新的就业创业渠道。
我国就业的主要矛盾是劳动力供大于求，在相当长的时间内，开发更多的就业岗位、创造更多的就业机会是我们要解决的首要问题。2008年12月，中央经济工作会议上明确提出，要坚持推进结构升级和扶持就业创业相协调。2009年3月，国务院政府工作报告中强调，要大力支持自主创业自谋职业，促进以创业带动就业。在市场准入、财税金融、经营用地等方面提供便利和优惠，鼓励更多劳动者成为创业者。2009年2月，全国人力资源社会保障工作会议上提出，要大力促进以创业带动就业，提高创业服务水平，进一步改善创业环境和投资环境，在市场准入、场地安排、税收减免、小额担保贷款、免费就业服务和职业培训等方面给予支持，鼓励劳动者自谋职业、自主创业。党中央、国务院的重大决策以及推进这一工作的重要指向，使各级党政领导重视程度和工作力度大为加强。
党的十八大首次将鼓励创业纳入就业方针，提出“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的方针，并要求引导就业者转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业，促进创业带动就业。适应新就业政策方针变化，2013年9月1日，省政府办公厅印发《关于促进创业带动就业的意见》，围绕鼓励支持城乡劳动者自主创业、推动实现更高质量就业、全面提升创业就业服务能力等方面，提出11项政策措施。为抓好各项政策贯彻落实，省人社厅会同有关部门研究实施一系列配套政策，创业带动就业取得积极成效。为解决创业培训资源分散、层次偏低、重理论轻实践等问题，2014年10月23日，省人社厅、省财政厅制定印发《关于在全省创建创业大学的指导意见》，在全国首创创业大学培训模式，采取大学教育的系统培养理念，通过“政府＋社会资本”等多种形式，统筹整合创业培训师资、课程和项目等资源，推进建设集创业咨询、培训、实训、孵化、服务于一体的创业大学，目前已实现全省17市全覆盖。2017年，山东的“建设创业大学加快创新人才培养”作为全国22项地方典型经验之一，受到国务院办公厅通报表扬。
积极推进“大众创业、万众创新”。2014年9月，夏季达沃斯论坛上首次提出“大众创业、万众创新”号召，全国掀起“双创”热潮。山东密集制定实施一系列创业创新扶持政策。2015年12月31日，省人社厅印发《关于明确高等院校和科研院所科研人员离岗创业有关问题的通知》，对离岗创业人员离岗期间的工资待遇、职称评聘、年度考核等事宜进行了明确，解除了离岗创业人员的后顾之忧。2016年5月20日，省人社厅、省发改委等16个部门联合印发《关于促进大学生到农村创业的意见》，提出进一步畅通大学生到农村创业的渠道，拓展更多适合大学生到农村创业的领域，加快建立多层次多样化的农村创业格局。
为促进创业带动就业工作全面开展，我省以青岛、烟台、济宁、泰安、威海五个国家级创建创业型城市为龙头，东营、莱芜2个省级创建创业型城市为两翼，25个省级创建创业型城市（县、区）为试点，辐射全省上千个创业型乡镇（街道）、社区，形成了“舞龙头、振两翼、带整体”的创业工作格局。同时，还以活动推进创业工作，先后举办的“2011中国泰山创业论坛”、“山东省创业大赛”、“齐鲁创业行”、“创业助推1+3”，小额担保贷款“快易贷”、“百乡千村”就业帮扶等独具山东特色的公共就业创业服务活动，受到了国家部委、省委省政府的高度评价和充分肯定。我省劳动者创业带动就业的特点发生明显变化，创业的人群，由单一人群发展到多元人群；创业的形式，由个体工商户发展到小企业、微型企业和非正规组织就业；带动就业，由自身就业到创业带动越来越多的人就业。实践证明，大众创业、万众创新是培育新动能、发展新兴产业、增加新就业的重要举措。围绕打造“双创”新引擎，省委、省政府深入实施创新驱动发展战略，大力推进“放管服”改革，通过制定和完善鼓励各类劳动者、企业创业创新的政策措施，市场主体大量涌现，劳动者创业热情、市场活力和创新动力不断激发，形成全社会创业创新的良好氛围。
回顾就业工作的历史，从社会主义建设时期的“全面就业”、改革开放时期的市场化就业到新时代的高质量就业，从“统包统配到市场在劳动力资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，从乡镇企业的发展到国有企业的改革，从对返城知识青年就业的重视到对大学毕业生、农民工等群体就业的关注，一项项就业制度改革，一个个就业政策的出台，一件件就业成绩的取得，都是中国共产党带领人民群众干出来的。也正是一批批从事就业工作“架桥”的共产党人努力拼搏、无私奉献、忘我工作，保持了我省就业形势长期稳定，有力支撑了经济发展和社会稳定和谐，谱写了一曲具有中国特色、时代精神的就业赞歌。时任分管全省就业工作的副省长郭兆信同志在为《情系就业—山东就业工作者风采录》一书，为众多从事就业工作的“架桥人”赞赏道：“一个个朴素的故事，书写着美丽人生的传奇；一颗颗平凡的良心映照着人间美德的光彩。他们以平凡诠释伟大，以淡泊折射光华，就业局势的稳定记录着他们的呕心沥血，铭刻着他们的无私奉献。”
新时代，新梦想。我们坚信：随着新时代的发展，就业之桥会更加坚固，民心之桥更加宽广、壮观，继续用智慧传递梦想，用永不停歇的脚步见证就业工作的未来。
本文刊发时有删节。（作者简介：毕京福，山东省就业促进会会长。从事就业工作二十八年，曾组织编写十多本书籍，公开发表500多篇文章，被国务院授予“全国就业创业先进工作者”称号，获省政府一等功。2020年荣获中共中央、国务院、中央军委颁发的纪念中华人民共和国成立七十周年纪念章。）